國內(nèi)亟須建立全方位、多層次的跨境支付結(jié)算監(jiān)管體系，堅持統(tǒng)一監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透監(jiān)管，完善現(xiàn)代金融體系建設(shè)。加強金融科技在跨境支付結(jié)算系統(tǒng)等金融基礎(chǔ)設(shè)施中的創(chuàng)新應用，豐富監(jiān)管科技(Regtech)手段，提升系統(tǒng)技術(shù)，認定各類監(jiān)管標準。

　　支付清算體系作為金融基礎(chǔ)設(shè)施的核心，關(guān)系到國家經(jīng)濟命脈和人民日常生活。近年來，隨著我國“一帶一路”倡議的實施，越來越多企業(yè)響應“走出去”的行動，取得了豐碩的發(fā)展成果。與此同時，隨著國內(nèi)外貿(mào)易往來日益增多、金融聯(lián)通日益頻繁，跨境支付結(jié)算作為經(jīng)濟交流的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也面臨著新的服務(wù)需求和新的風險挑戰(zhàn)，需要監(jiān)管制度建設(shè)不斷完善，通過構(gòu)筑跨境支付監(jiān)管新生態(tài)，提升跨境監(jiān)管能力，防范內(nèi)外風險聯(lián)動，維護經(jīng)濟金融穩(wěn)定，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

　　國內(nèi)跨境支付監(jiān)管機制基本確立

　　支付清算體系是金融基礎(chǔ)設(shè)施的核心。中國人民銀行對國家支付系統(tǒng)安全和效率負有法律責任。目前，中國已形成以人行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為核心、商業(yè)銀行支付清算系統(tǒng)為基礎(chǔ)、社會化支付系統(tǒng)(第三方支付)為重要補充的支付體系架構(gòu)。近年來，隨著中國開放程度的日益提高，跨境支付交易量迅速增長，跨境支付系統(tǒng)的復雜程度與集中程度也不斷提高。自2009年7月1日由中國人民銀行、財政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、書屋總局、銀監(jiān)會共同指定的《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》正式公布實施以來，一行三會與外匯管理局等國家重要的監(jiān)管部門陸續(xù)出臺一系列規(guī)范人民幣跨境支付結(jié)算業(yè)務(wù)以及跨境支付機構(gòu)的規(guī)則與安排。主要包括《人民幣跨境支付系統(tǒng)暫行規(guī)則》、《人民幣跨境支付系統(tǒng)操作指引》、《人民幣跨境支付系統(tǒng)運行規(guī)則》和《關(guān)于開展支付機構(gòu)跨境外匯支付業(yè)務(wù)試點的通知》等制度規(guī)范。在一定程度上強化制度建設(shè)、明確運營機構(gòu)、規(guī)范運營管理，保持了跨境支付結(jié)算體系的總體運行平穩(wěn)。

　　隨著跨境人民幣業(yè)務(wù)不斷增長，對支付結(jié)算等金融基礎(chǔ)設(shè)施的要求越來越高，對跨境支付的監(jiān)管制度也在不斷完善發(fā)展，截至目前，我國跨境支付監(jiān)管機制已經(jīng)基本建立。

　　隨著“一帶一路”倡議的提出，2017年舉辦的十九大會議、全國金融工作會議和中央經(jīng)濟工作會議均指出，今后要繼續(xù)加大金融業(yè)開放力度，加快利率與匯率市場化改革，逐漸開放資本項目可兌換，加強與“一帶一路”沿線國家的經(jīng)濟貿(mào)易合作，經(jīng)常項目更加開放。可以預計，上述要求將促使跨境貿(mào)易結(jié)算量大幅增加，對跨境支付結(jié)算需求大幅上漲，為跨境金融帶來新的發(fā)展機遇。而以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈為代表的金融科技(Fintech)在一定意義上完善了支付基礎(chǔ)設(shè)施，提高了支付運算技術(shù)和運行效率，在支付手段便利化的同時進一步增加了跨境支付結(jié)算需求，將促進跨境貿(mào)易和跨境金融釋放新活力，為跨境支付結(jié)算帶來一片“新藍海”。

　　新階段的三大風險和四大挑戰(zhàn)

　　目前我國跨境支付結(jié)算主要包括兩種方式，一是人民幣跨境支付系統(tǒng)(Cross-border Interbank Payment System,CIPS)，這套系統(tǒng)是由我國獨立開發(fā)，2015年CIPS(一期)已經(jīng)建成運行，其建設(shè)目標是安全、穩(wěn)定、高效，支持人民幣跨境使用各個階段的需求。有利于進一步整合跨境支付結(jié)算的渠道和資源，提高清算效率與交易安全性，從運行系統(tǒng)層面完善監(jiān)管的全面性和鏈條性。二是第三方跨境支付機構(gòu)，隨著我國內(nèi)地居民境外旅游的增多以及跨境電商的迅猛發(fā)展，第三方跨境支付業(yè)務(wù)量逐年上升。2016年國內(nèi)第三方跨境支付交易額已逾1800億元人民幣。國家倡議支持、先進科技加持、跨境支付基礎(chǔ)設(shè)施完善，推動我國跨境支付結(jié)算邁入發(fā)展新階段。與此同時，也使得我國現(xiàn)有監(jiān)管體系面臨新的挑戰(zhàn)。

　　首先，跨境支付結(jié)算面臨三大風險

　　2017年上半年，國家外匯管理局對國內(nèi)33家跨境支付機構(gòu)以及相關(guān)結(jié)算業(yè)務(wù)進行突擊檢查和專項檢查，不僅對跨境支付機構(gòu)牌照進行收縮監(jiān)管、完善市場退出機制、實現(xiàn)減量增質(zhì)，對傳統(tǒng)的代理行和清算行模式進行監(jiān)管和排查，而且同相關(guān)政府部門合作治理跨境結(jié)算中的違法犯罪行為。這次針對跨境支付亂象整治的檢查暴露了跨境支付的三大風險。

　　一是交易真實性審核風險。一些支付機構(gòu)出于拓展市場的目的，存在對交易數(shù)據(jù)審核不嚴，甚至自行編制、篡改交易數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。許多交易由第三方機構(gòu)代理，商業(yè)銀行無法對境內(nèi)外交易雙方進行真實性審核。此外，跨境交易的電子化發(fā)展以及部分產(chǎn)品的虛擬特性使得監(jiān)管審核難度增加，為資本項目混入經(jīng)常項目提供了便利。二是超范圍經(jīng)營風險。部分支付機構(gòu)盲目發(fā)展境外商戶，違規(guī)辦理超過試點業(yè)務(wù)范圍的跨境支付。三是本外幣監(jiān)管套利風險。少數(shù)支付機構(gòu)為規(guī)避外匯收支交易真實性審查，采用跨境人民幣渠道開展跨境支付業(yè)務(wù)，實現(xiàn)監(jiān)管套利。

　　其次，監(jiān)管制度與法律尚未健全

　　總體而言，目前我國尚缺乏對支付結(jié)算組織機構(gòu)的法律規(guī)定，對其組織形式、準入退出標準、風控機制、所承擔的義務(wù)責任等均缺少明晰的法規(guī)界定。我國實行已久的《票據(jù)法》和《支付結(jié)算辦法》在很大程度上已經(jīng)不能對電子支付形成有效監(jiān)管，而近期人行及相關(guān)部委發(fā)布的關(guān)于跨境支付結(jié)算的若干辦法如何實現(xiàn)有效落地尚待商榷。我國對于區(qū)塊鏈技術(shù)以及數(shù)字貨幣的監(jiān)管仍處空白，這些新技術(shù)在跨境支付結(jié)算領(lǐng)域的應用將會帶來極大的監(jiān)管挑戰(zhàn)。

　　再次，跨境支付系統(tǒng)建設(shè)仍存薄弱環(huán)節(jié)

　　CIPS(一期)實現(xiàn)了跨境支付結(jié)算的基礎(chǔ)功能，在結(jié)算方式、處理模式、報文標準、運行時間等方面都有了較大提高。但是CIPS系統(tǒng)與原有的人民幣代理行、清算行模式、人民幣RNA賬戶如何兼容，如何劃分業(yè)務(wù)定位，如何進行統(tǒng)一監(jiān)管，需要進一步討論確定。加上SWIFT國際標準也在不斷更新創(chuàng)新，我國系統(tǒng)如何對標國際，減少跨境操作風險與外匯風險，均值得深思。隨著區(qū)塊鏈技術(shù)與跨境金融創(chuàng)新產(chǎn)品的融合發(fā)展，系統(tǒng)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)將為市場帶來監(jiān)管空白和監(jiān)管套利，都會使得跨境支付效率降低、風險增加。

　　最后，實施跨境資金流動監(jiān)測困難，存在洗錢風險

　　當前國際金融形勢紛繁復雜，大量的國際資本以各種方式進出，使得“熱錢流入”與“資金外流”交替存在，給我國跨境資金流動以及支付結(jié)算帶來了局部性甚至系統(tǒng)性風險。通常來看，這些跨境資金流動會通過虛假貨物交易、借助便利服貿(mào)政策和外商投資以及地下錢莊等方式助推跨境資金異常流動。反觀國內(nèi)監(jiān)管體制建設(shè)，一是統(tǒng)計體系迄今仍缺少全方位監(jiān)測和預警功能，導致前瞻性不足，日常操作和事后監(jiān)管均很難達到預防效果;二是各相關(guān)監(jiān)管部門之間信息共享仍不充分，如外管局與人行的征信系統(tǒng)、反洗錢系統(tǒng)仍不能實現(xiàn)完全有效對接等。

　　助未來之路行穩(wěn)致遠的五項對策

　　面對以上挑戰(zhàn)，國內(nèi)亟須建立健全全方位、多層次的跨境支付結(jié)算監(jiān)管體系，堅持統(tǒng)一監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透監(jiān)管，完善現(xiàn)代金融體系建設(shè)。加強金融科技在跨境支付結(jié)算系統(tǒng)等金融基礎(chǔ)設(shè)施中的創(chuàng)新應用，豐富監(jiān)管科技(Regtech)手段，提升系統(tǒng)技術(shù)，認定各類監(jiān)管標準，促進我國跨境支付結(jié)算的監(jiān)管制度愈加完善。

　　1建立健全支付結(jié)算法律法規(guī)

　　明確人民銀行作為支付體系監(jiān)管主體的法律與核心地位。尤其是國務(wù)院機構(gòu)改革后，人行主抓宏觀審慎職能和監(jiān)管政策制定，跨境支付結(jié)算作為宏觀審慎的重要環(huán)節(jié)，對于維護國內(nèi)金融穩(wěn)定、防范外部風險傳染而言至關(guān)重要。因此“一行兩會”及相關(guān)法律制定部門應當加強監(jiān)管合力，及時制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，落實法律責任，要盡快出臺針對新業(yè)務(wù)模式和先進科技的法律法規(guī)，消除監(jiān)管錯配，合理界定跨境支付結(jié)算監(jiān)管范圍，在有效監(jiān)管的同時釋放創(chuàng)新發(fā)展活力，力爭在全球支付結(jié)算體系中后來居上，占有一席之地。

　　2繼續(xù)推進跨境支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　秉承穩(wěn)中求進原則，推動人民幣跨境支付系統(tǒng)(CIPS)二期建設(shè)，除在一期的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善外，還應引入混合結(jié)算方式，開發(fā)高效算法，提高業(yè)務(wù)處理能力和對頭寸資金的利用效率，降低參與者流動性成本，延長系統(tǒng)服務(wù)時間，盡快與證券結(jié)算系統(tǒng)、外匯結(jié)算系統(tǒng)、債券登記結(jié)算公司等金融基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同配合，通過系統(tǒng)對接共享數(shù)據(jù)信息，形成對業(yè)務(wù)全過程、上下游的監(jiān)管。不僅要對傳統(tǒng)支付工具進行監(jiān)管，還應致力于第三方支付等創(chuàng)新類支付工具的監(jiān)管。加強安全體系建設(shè)，健全客戶識別系統(tǒng)，做好交易信用記錄與風險提示。

　　3利用監(jiān)管科技(Regtech)豐富監(jiān)管手段

　　監(jiān)管科技強調(diào)新技術(shù)在監(jiān)管領(lǐng)域的運用，包括利用分布式賬本、數(shù)字加密以及云計算等，提升監(jiān)管效能、降低機構(gòu)合規(guī)成本和政府監(jiān)管成本。將監(jiān)管科技應用于CIPS二期建設(shè)，有利于數(shù)據(jù)自動化采集、應用平臺化統(tǒng)籌和風險智能化分析。尤其是數(shù)字加密技術(shù)，有利于保護信息的保密性、完整性和可用性，可有效用于跨境支付結(jié)算中的報文認證、數(shù)字簽名等環(huán)節(jié)。監(jiān)管科技可有效監(jiān)控資金非正常流動以及洗錢行為，在一定程度上防止國際國內(nèi)投機者的違法違規(guī)行為，維護我國金融與貿(mào)易穩(wěn)定。

　　4采取差異化分類監(jiān)管措施

　　差異化分類監(jiān)管措施有助于防范過去監(jiān)管存在的“一刀切”現(xiàn)象，通過對跨境支付機構(gòu)進行分類評級、分類監(jiān)管、實行不同的備付金管理要求，來合理分配監(jiān)管資源，達到監(jiān)管效用最大化。針對跨境支付機構(gòu)的業(yè)務(wù)量、經(jīng)營管理情況、反洗錢管理情況和支付設(shè)施發(fā)展程度等方面進行全面評價，深入了解運行模式，搭配使用非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、限期整改、監(jiān)管談話等具體措施，提高監(jiān)管效率。

　　5加強國際監(jiān)管協(xié)同合作

　　加強與“一帶一路”沿線國家的國際監(jiān)管合作，促進跨境貿(mào)易和支付結(jié)算平穩(wěn)運行，推動人民幣國際化進程。積極參與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會(CPMI)并參與擬定有關(guān)國際準則與合作項目，強化世界主要國家在全球范圍內(nèi)進行支付結(jié)算安排的監(jiān)管政策與規(guī)則實踐。推動我國跨境支付體系對標國際準則，有效化解業(yè)務(wù)及監(jiān)管摩擦，同時輸出我國與跨境支付結(jié)算相關(guān)的監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管標準，提升我國金融監(jiān)管的國際影響力。

　　作者簡介：胡濱系中國社會科學院金融研究所副所長、研究員，范云朋單位為中國社會科學院研究生院