兩會(huì)勝利閉幕，PPP熱議持續(xù)升溫。與2015年政府工作報(bào)告“積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式”相比，2016年政府工作報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了PPP模式從“推廣”到“完善”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出政府下一步工作重點(diǎn)：即不斷完善PPP體系，更加注重PPP模式的實(shí)際開展效果。

　　2015年政府工作報(bào)告：大幅放寬民間投資市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資基金。政府采取投資補(bǔ)助、資本金注入、設(shè)立基金等辦法，引導(dǎo)社會(huì)資本投入重點(diǎn)項(xiàng)目。以用好鐵路發(fā)展基金為抓手，深化鐵路投融資改革。在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式。

　　2016年政府工作報(bào)告：深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專項(xiàng)建設(shè)基金，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。

　　筆者認(rèn)為，在充分結(jié)合政府工作報(bào)告及PPP模式運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善PPP模式、推進(jìn)PPP發(fā)展可從三方面展開，即上層法律的搭建，中層模式的規(guī)范，以及基層實(shí)操的探索、創(chuàng)新。具體而言，一是通過PPP立法的完善，對(duì)PPP項(xiàng)目各方權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，為PPP發(fā)展構(gòu)建“有法可依”、“有章可循”的法制化大環(huán)境;二是通過規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，確保落地項(xiàng)目均為具有全面推廣價(jià)值的“范本”，使得政府的財(cái)政支出節(jié)約、高效;三是針對(duì)實(shí)操過程中遇到的困境、難題進(jìn)行多種有益的嘗試，積極鼓勵(lì)創(chuàng)新，推動(dòng)形成多層次、廣覆蓋、差異化的金融機(jī)構(gòu)體系，豐富PPP項(xiàng)目投融資鏈條，提高社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的積極性。

　　第一關(guān)：健全法律法規(guī)

　　PPP模式能否健康發(fā)展，依托于其所在環(huán)境是否規(guī)范有序。通過PPP法律體系的建立和完善，明確哪些事情可以做、由誰(shuí)做、怎么做，以及如何保障各方權(quán)益，才能讓各方做到“有法可依、有章可循”，從而保持政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)等參與方合作預(yù)期的穩(wěn)定性。堅(jiān)持依法合作，樹立契約意識(shí)，依法完善規(guī)范合同文本。政府方依據(jù)已有政策，加大政策保障力度，細(xì)化政策保障條款，在法律允許和力所能及的情況下優(yōu)化項(xiàng)目條件，提高社會(huì)資本參與的積極性。同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目全過程加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化履行績(jī)效評(píng)估機(jī)制。嚴(yán)格遵守項(xiàng)目采購(gòu)流程，擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，從而對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行形成強(qiáng)有力保障。

　　一、樹立契約意識(shí)，完善合同文本

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，契約觀念是順利開展PPP項(xiàng)目的重要前提。政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。按照重諾履約原則，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，構(gòu)建政府內(nèi)部的履約保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)收費(fèi)不能及時(shí)調(diào)整時(shí)，政府財(cái)政應(yīng)按照協(xié)議及時(shí)兌現(xiàn)承諾，保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。此外，政府部門要保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，依法行政，防止不當(dāng)干預(yù)，認(rèn)真履行向社會(huì)資本作出的承諾。

　　在遵守契約精神的同時(shí)，樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，按照激勵(lì)相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款，明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說明和績(jī)效要求、收益回報(bào)機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等，形成一套規(guī)范且對(duì)各方均有合理約束的合同文本。

　　二、加大政策保障，優(yōu)化項(xiàng)目條件

　　依據(jù)現(xiàn)有政策細(xì)化政策保障條款，加大政策保障力度，優(yōu)化項(xiàng)目條件，為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目提供更多保障，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政策保障主要可從以下五方面入手：一是簡(jiǎn)化審批流程。由財(cái)政、發(fā)改牽頭，會(huì)同各部門對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)評(píng)聯(lián)審?fù)ㄟ^后，避免對(duì)已通過內(nèi)容在后續(xù)規(guī)劃選址、用地預(yù)審、項(xiàng)目立項(xiàng)等一系列審批環(huán)節(jié)進(jìn)行重復(fù)性審批。二是完善財(cái)稅支持政策。將政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中政府負(fù)擔(dān)的資金納入財(cái)政預(yù)算，并在中期財(cái)政規(guī)劃、政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映，加大項(xiàng)目執(zhí)行保障。三是積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革。按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價(jià)格，降低外部環(huán)境變化對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的影響。四是多種方式保障項(xiàng)目用地。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地，減小由于供地問題對(duì)社會(huì)資本的壓力。五是做好金融服務(wù)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新符合政府和社會(huì)資本合作模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評(píng)審方式，積極為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供融資支持。

　　三、加強(qiáng)政府監(jiān)管，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估

　　由于目前PPP模式處于推行過程中，相關(guān)法律仍不完善，PPP項(xiàng)目中可能會(huì)出現(xiàn)社會(huì)資本趨利導(dǎo)向而引發(fā)資金的安全問題，因此政府方需加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等全過程監(jiān)管。財(cái)政部門應(yīng)督促行業(yè)主管部門，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量及價(jià)格的監(jiān)管，建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)依法對(duì)外公開，接受社會(huì)監(jiān)督，確保項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)達(dá)到預(yù)期效果?；诳?jī)效評(píng)估體系建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，定期對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

　　四、嚴(yán)守政府采購(gòu)流程，擇優(yōu)選擇社會(huì)資本

　　選擇滿足項(xiàng)目條件、且有競(jìng)爭(zhēng)力的社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目執(zhí)行的強(qiáng)大保障。因此，政府應(yīng)依托政府采購(gòu)信息平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理。PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》等法律法規(guī)，通過政府采購(gòu)信息平臺(tái)，采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)等多種方式，嚴(yán)格按照政府采購(gòu)流程，公開、公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。

　　當(dāng)前PPP模式相關(guān)法規(guī)制定并沒有統(tǒng)一且細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)可循，各主管部門出臺(tái)的規(guī)定，相對(duì)在全局性及系統(tǒng)性方面考慮不多。因此，需加快PPP法律體系建設(shè)，對(duì)各方行為提供規(guī)范和準(zhǔn)則，盡可能做到參與各方行為可預(yù)期，風(fēng)險(xiǎn)收益可預(yù)期，從根本上對(duì)PPP項(xiàng)目形成約束和規(guī)范。

　　第二關(guān)：規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作

　　法律的健全會(huì)逐步塑造規(guī)范化的PPP模式，進(jìn)一步促進(jìn)PPP模式的健康發(fā)展。如果說PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本的一場(chǎng)婚姻，那么在等待完善“婚姻法”的過程中，雙方的心態(tài)都會(huì)有所起伏。在目前PPP模式相關(guān)法制建設(shè)尚未健全的形勢(shì)下，更需謹(jǐn)慎識(shí)別、仔細(xì)論證，確保落地項(xiàng)目“物有所值”，切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效率。

　　根據(jù)財(cái)政部PPP中心2016年2月29日發(fā)布的《財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)第1期》顯示，截至2016年1月31日，各省級(jí)財(cái)政部門上報(bào)PPP項(xiàng)目總計(jì)9283個(gè)。經(jīng)過審核后，6997個(gè)項(xiàng)目納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)。這意味著2286個(gè)PPP項(xiàng)目未通過審核，占申報(bào)總數(shù)的比例為24.6%。這些項(xiàng)目可被稱作“偽PPP項(xiàng)目”。例如，在當(dāng)前地方政府通過平臺(tái)公司融資的渠道被切斷的情況下，有的地方政府采取明股實(shí)債、保本回購(gòu)等方式進(jìn)行變相融資，并不是真正的PPP模式。而“偽PPP項(xiàng)目”的落地和執(zhí)行將會(huì)脫離推進(jìn)PPP模式的初衷，加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，造成PPP模式繁榮發(fā)展的假象，給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展帶來一系列風(fēng)險(xiǎn)。

　　為了減少“偽PPP項(xiàng)目”的出現(xiàn)，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，財(cái)政部2015年6月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金〔2015〕57號(hào))，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁通過保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目”，對(duì)“偽PPP項(xiàng)目”及時(shí)叫停。即便如此，“偽PPP項(xiàng)目”依然存在。那么，針對(duì)眾多的PPP項(xiàng)目，應(yīng)如何規(guī)范運(yùn)作呢?

　　一、關(guān)注具有公共性質(zhì)的行業(yè)領(lǐng)域

　　根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))，PPP模式“主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))指出，“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與”。

　　可以看到，PPP模式應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注具有公共性質(zhì)的領(lǐng)域，作為政府提供的公共物品，惠及百姓民生。而現(xiàn)階段有一些不具備公共性質(zhì)的項(xiàng)目(如市場(chǎng)化程度較高的商業(yè)地產(chǎn)類項(xiàng)目)，應(yīng)用PPP模式的空間較小，不完全符合PPP模式對(duì)項(xiàng)目條件的要求。

　　二、選擇合規(guī)的合作主體

　　PPP模式中，合作雙方需分別為政府和社會(huì)資本。社會(huì)資本不僅包括私人資本，還包括國(guó)有控股、參股、混合所有制企業(yè)。2014年財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))明確，“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”，嚴(yán)禁本級(jí)政府融資平臺(tái)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。

　　然而在一年之后，國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文轉(zhuǎn)變了政策導(dǎo)向，指出地方政府融資平臺(tái)公司在“承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下”，也可作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。這一文件的出臺(tái)，在體現(xiàn)政府解決地方債務(wù)問題決心的同時(shí)，也為地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型提供了新的方向及途徑。但需注意的是，PPP項(xiàng)目中的政府方仍須為人民政府及相關(guān)職能部門，國(guó)有企業(yè)和地方政府融資平臺(tái)不得作為政府方與社會(huì)資本簽訂合同，以避免變相融資的情況發(fā)生。

　　三、設(shè)定合理的項(xiàng)目期限

　　財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金〔2015〕57號(hào))中明確，“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年”，一般在10年至30年之間，具體的合作期限需要參照相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目的投資收益情況、財(cái)政承受能力和意愿及具體談判情況等來確定。PPP項(xiàng)目的合作期限是區(qū)別于BT(建設(shè)-移交)項(xiàng)目的重要特征，因?yàn)殚L(zhǎng)期合約的許多特點(diǎn)在BT項(xiàng)目中并不具備。長(zhǎng)期合約意味著PPP項(xiàng)目需要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理最優(yōu)化，從而使得公共產(chǎn)品提供的效率最大化，而BT項(xiàng)目在建設(shè)-移交完成后，社會(huì)資本不對(duì)項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)負(fù)有責(zé)任，因此容易出現(xiàn)項(xiàng)目質(zhì)量不高、政府后期投入巨大等問題。

　　財(cái)政部已在57號(hào)文中明確，對(duì)采用建設(shè)-移交(BT)方式的項(xiàng)目將不予受理。因此，設(shè)定合理的項(xiàng)目期限是PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的重要一環(huán)。

　　四、制定合理的回報(bào)機(jī)制

　　根據(jù)項(xiàng)目類型不同， PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制也有所不同。發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文提出，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一般采取使用者付費(fèi);準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助;而非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過政府購(gòu)買服務(wù)的的方式推進(jìn)。財(cái)建〔2015〕90號(hào)也指出，要“綜合采用使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)等方式，分類支持經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)公益性和公益性項(xiàng)目”。規(guī)范回報(bào)機(jī)制的最終目的是統(tǒng)籌考慮社會(huì)資本方的合理收益預(yù)期、政府方的財(cái)政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此過分受損或超額獲益。

　　因此，一個(gè)規(guī)范的PPP 項(xiàng)目，其回報(bào)機(jī)制應(yīng)綜合考慮各方情況：一方面，根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(2015年第25號(hào)令)規(guī)定，政府“不得承諾固定投資回報(bào)”，避免財(cái)政壓力過大、社會(huì)資本獲得過高收益率;另一方面，應(yīng)秉持項(xiàng)目公開公正原則，避免通過回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)進(jìn)行不合理讓利或利益輸送。

　　規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目落地，充分考慮政府與社會(huì)資本雙方的利益訴求及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，才能使這場(chǎng)“婚姻”穩(wěn)定、長(zhǎng)久的持續(xù)下去，才可能實(shí)現(xiàn)“用最低的成本，提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)”的目標(biāo)。

　　第三關(guān)：解決實(shí)操難題

　　健康有序推進(jìn)PPP模式發(fā)展，不僅需要在頂層設(shè)計(jì)上完善外部法律環(huán)境，在運(yùn)作模式上規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、落地，同時(shí)還要針對(duì)實(shí)操過程中遇到問題的解決方式進(jìn)行有益的探索和創(chuàng)新。2016年政府報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)深化投融資體制改革。PPP模式作為改革方式之一，在實(shí)際操作中確實(shí)遇到了一些困境、難題：

　　2016年政府工作報(bào)告提出，計(jì)劃于今年“完成鐵路投資8000億元以上、公路投資1.65萬(wàn)億元，再開工20項(xiàng)重大水利工程，建設(shè)水電核電、特高壓輸電、智能電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市軌道交通等重大項(xiàng)目”，“開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上”，“棚戶區(qū)住房改造600萬(wàn)套，提高棚改貨幣化安置比例”，“加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，新建改建農(nóng)村公路20萬(wàn)公里，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村要加快通硬化路、通客車”等。其中，交通軌道、電網(wǎng)管網(wǎng)、綜合管廊、棚戶區(qū)改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均是PPP模式推廣的重要領(lǐng)域，可以看出政府對(duì)2016年的要求很高，然而在過去的2015年里，PPP項(xiàng)目實(shí)際落地情況并不十分理想。作為PPP項(xiàng)目中重要的參與者——“金融機(jī)構(gòu)”雖然對(duì)PPP項(xiàng)目表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)欲望，但即使在國(guó)家將政府負(fù)擔(dān)資金納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算支出，并同時(shí)出臺(tái)一系列政策鼓勵(lì)金融創(chuàng)新促成PPP項(xiàng)目落地的背景之下，金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的放貸流程、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求仍與傳統(tǒng)放貸并無差異。這究竟又是什么原因呢?

　　一般而言，PPP項(xiàng)目的資本金占總投資的30%左右，由社會(huì)資本承擔(dān)，剩余的70%都來自于金融機(jī)構(gòu)。按照國(guó)際通用的做法，社會(huì)資本應(yīng)僅以項(xiàng)目公司資本金出資對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)有限責(zé)任，一旦項(xiàng)目失敗，項(xiàng)目公司資本金優(yōu)先償債，金融機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本僅擁有有限追索權(quán)。然而由于PPP項(xiàng)目體量較大，金融機(jī)構(gòu)出資所占比例較高，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)問題，金融機(jī)構(gòu)將形成大量的不良資產(chǎn)，加之國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))強(qiáng)調(diào)，地方政府及其所屬部門“對(duì)企業(yè)的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！保虼私鹑跈C(jī)構(gòu)放貸要求較高、要求社會(huì)資本為其設(shè)立的項(xiàng)目公司提供擔(dān)保情有可原。

　　然而正是由于金融機(jī)構(gòu)的“無奈”與“嚴(yán)苛”，更加凸顯了PPP項(xiàng)目實(shí)操中“投融資鏈條不完備、資金來源單一”的窘境。在這種情況下，該如何豐富PPP投融資鏈條呢?

　　李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中提到“探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)?！?，表明了政府在這一方向上鼓勵(lì)探索的堅(jiān)定決心和堅(jiān)決態(tài)度。很多基礎(chǔ)設(shè)施類的PPP項(xiàng)目(比如供水、污水、供熱、電力、公共交通、收費(fèi)高速公路等)具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這是良好的證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，同時(shí)也是社會(huì)資本發(fā)行企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)牧己没A(chǔ)，可以說PPP項(xiàng)目是這一探索最為合適的“試驗(yàn)田”。

　　一、政策支持助力PPP項(xiàng)目豐富投融資鏈條

　　隨著2015年《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2015〕445號(hào))，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))等一系列政策文件的出臺(tái)，可以明確看到政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出的要求，即積極為各地的PPP項(xiàng)目建設(shè)提供綜合金融服務(wù)，努力拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。

　　同時(shí)，自2014年11月企業(yè)資產(chǎn)證券化采取備案制后，在很大程度上簡(jiǎn)化了證券化項(xiàng)目的設(shè)立和發(fā)行手續(xù)，交易所的掛牌轉(zhuǎn)讓和協(xié)議式回購(gòu)也提高了產(chǎn)品的流動(dòng)性。2015年1月，基金業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》，列明了不適宜采用資產(chǎn)證券化的業(yè)務(wù)形式、或者不符合資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)監(jiān)管要求的基礎(chǔ)資產(chǎn)，其中以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)明確列入了負(fù)面清單，但地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)下應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼除外。

　　可見，現(xiàn)有政策正在著力推動(dòng)形成多層次、廣覆蓋、差異化的金融機(jī)構(gòu)體系，同時(shí)也為社會(huì)資本進(jìn)行多層次融資提供了充足的發(fā)揮空間。

　　二、開放環(huán)境激發(fā)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情

　　在要求商業(yè)銀行通過傳統(tǒng)方式參與PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，不斷增加其參與項(xiàng)目的比重、豐富其參與項(xiàng)目的方式，這不僅是國(guó)家政策的要求，同時(shí)也是傳統(tǒng)商業(yè)銀行在轉(zhuǎn)型壓力面前的內(nèi)在需求。預(yù)計(jì)商業(yè)銀行最終將會(huì)以“資金融通、投行業(yè)務(wù)、現(xiàn)金管理、夾層融資”等多業(yè)務(wù)集合方式參與PPP項(xiàng)目。

　　對(duì)比商業(yè)銀行在PPP項(xiàng)目上業(yè)務(wù)開展的徐徐推進(jìn)，政策性銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司、信托公司、租賃公司、產(chǎn)業(yè)基金等金融機(jī)構(gòu)也都在以自己擅長(zhǎng)的業(yè)務(wù)模式參與到PPP項(xiàng)目中去，這都將為社會(huì)資本提供了更為豐富的融資渠道、更為差異化的資金供給;再加上政府對(duì)“探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)?！钡墓膭?lì)態(tài)度，相信在政府著力打造的這樣一個(gè)開放的環(huán)境下，通過“資產(chǎn)證券化”提高PPP項(xiàng)目資本的流動(dòng)性，通過“債券融資”拓寬直接融資渠道。如此優(yōu)化后的項(xiàng)目條件，應(yīng)該可以激發(fā)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情。當(dāng)社會(huì)資本建立起對(duì)PPP模式的信心之后，相信其必將放開手腳，充分發(fā)揮自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，積極參與到各類PPP項(xiàng)目中去，為政府方提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，變相提升政府財(cái)政資金的使用效率，從而實(shí)現(xiàn)政府推廣PPP模式的初衷。

　　在不斷鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、積極參與PPP項(xiàng)目效果并不顯著的情況下，針對(duì)投融資鏈條不完備的情況主動(dòng)出擊，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)行探索，“資產(chǎn)證券化、債券融資”均將作出有益的嘗試。豐富后的投融資鏈條將在一定程度上增強(qiáng)社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)的信心，從而促使其為PPP項(xiàng)目順利落地提供更多的解決方案。

　　從2016年政府工作報(bào)告可以看到，政府對(duì)PPP依然保持積極態(tài)度，同時(shí)提出了更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)、更高的要求，即通過建立健全法律法規(guī)、規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目、積極探索豐富投融資鏈條，充分發(fā)揮各部門優(yōu)勢(shì)、保障PPP項(xiàng)目規(guī)范執(zhí)行、激發(fā)市場(chǎng)新活力，更好地實(shí)現(xiàn)推進(jìn)我國(guó)PPP健康有序發(fā)展、提高公共服務(wù)供給效率、完成新階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)的目標(biāo)。