新型城鎮(zhèn)化 面臨挑戰(zhàn)

　　近來，中央和地方對“新型城鎮(zhèn)化”的詮釋和理解出現(xiàn)偏差的報道不斷見諸報端。中央部委官員一再強調(diào)新型城鎮(zhèn)化不是簡單地蓋樓修路，而是人口城鎮(zhèn)化;但從地方政府的實施來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要工程，很多地方政府已經(jīng)展開游說以獲得項目融資。城鎮(zhèn)化曾被社會各界寄望于拉動未來幾十年的中國經(jīng)濟增長，但“走偏了”的城鎮(zhèn)化則恐怕難以擔(dān)此重任，并且有可能將中國經(jīng)濟引入深淵。那么，新一屆中國政府將會如何把握好新型城鎮(zhèn)化的“航向”，以使其為中國經(jīng)濟發(fā)展注入正能量?

　　應(yīng)對舉措

　　2010年底，國家發(fā)改委即會同財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等14個部門啟動城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制工作。在大量前期研究、實地調(diào)研和專題研討基礎(chǔ)上，起草形成了規(guī)劃文稿。目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善中。

　　總理主張

　　2012年11月28日，李克強在中南海紫光閣會見世界銀行行長金墉時指出，中國已進入中等收入國家行列，但發(fā)展還很不平衡，尤其是城鄉(xiāng)差距量大面廣，差距就是潛力，未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。

　　2013年1月15日，李克強在國家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時指出，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。

　　李克強總理城鎮(zhèn)化思路解析

　　2012年9月7日，在中央組織部、國家行政學(xué)院和國家發(fā)改委聯(lián)合舉辦的省部級領(lǐng)導(dǎo)干部推進城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會上，李克強從世界現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)律、從我國經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力、從解決“三農(nóng)”問題的有效手段、從能夠使我國巨大的回旋余地得以充分施展等方面，提出了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略問題。講話站在時代的高度，立足國情，以非常清晰的思路，提出了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展線路圖。講話發(fā)表后國內(nèi)外高度關(guān)注，反響強烈。黨的十八大召開后，特別是新一屆政府組建后，李克強有關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展的觀點不斷深化，但基本問題、基本判斷都來源于這篇講話。現(xiàn)圍繞李克強這篇講話及其后對城鎮(zhèn)化問題的一些論述，擇要加以解析。

　　城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程的大戰(zhàn)略

　　李克強在講話中指出，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程中一個基本問題，是一個大戰(zhàn)略、大問題。他把我國推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略意義，放在國家現(xiàn)代化建設(shè)、國際經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生深刻變化、我國進入中等收入國家行列、經(jīng)濟增長階段轉(zhuǎn)換等背景中加以說明。

　　第一，城鎮(zhèn)化是一國現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。李克強在講話中指出，研究探索城鎮(zhèn)化問題，應(yīng)放在人類發(fā)展的大格局、經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢中去思考。從一定意義上講，現(xiàn)代化是由工業(yè)革命引發(fā)和帶來的，現(xiàn)代化的過程是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程。當(dāng)前，我國工業(yè)化正處在中后期階段，全國人民正在為全面建成小康社會而努力，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、現(xiàn)代化相伴而行、相互促進。城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，順應(yīng)發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，對我國現(xiàn)代化建設(shè)至關(guān)重要。中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)堅定不移，實現(xiàn)現(xiàn)代化是中國人的百年夢想，城鎮(zhèn)化發(fā)展要給現(xiàn)代化以支撐。實現(xiàn)現(xiàn)代化的約束主要在于城鎮(zhèn)化水平低。從國際比較看，我國的城鎮(zhèn)化率低于發(fā)達國家、低于發(fā)展水平與我國相當(dāng)?shù)膰?。我國的發(fā)展階段、資源稟賦、歷史傳統(tǒng)等因素，決定城鎮(zhèn)化發(fā)展要克服一系列困難。

　　第二，依靠城鎮(zhèn)化營造一個國際合作發(fā)展的空間。李克強在講話中指出，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，能夠使我國巨大的回旋余地得以充分施展。城鎮(zhèn)化是一個大戰(zhàn)略，包含著對我國用好戰(zhàn)略機遇期的設(shè)計。城鎮(zhèn)化啟動了我國內(nèi)需發(fā)展，內(nèi)需發(fā)展又會很好地平衡國內(nèi)國際經(jīng)濟發(fā)展。城鎮(zhèn)化必將成為我們獲得新的戰(zhàn)略機遇期的根本立足點。

　　第三，城鎮(zhèn)化發(fā)展要處理好四化協(xié)調(diào)的關(guān)系?；诂F(xiàn)代化中的重要性，基于中國發(fā)展城鎮(zhèn)化的約束條件，李克強指出，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然要求和主要標(biāo)志，盡管工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中會面對糧食安全、能源資源支撐、生態(tài)環(huán)境承載能力等問題和挑戰(zhàn)，但這條路是繞不過去的，我們沒有別的選擇，只能沿著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的道路走下去。我們理解，李克強這段講話強調(diào)要處理好幾種關(guān)系。

　　其一，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系。就是在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，注重人的城鎮(zhèn)化，增加人的發(fā)展機會，提高人的生活質(zhì)量。在工業(yè)化發(fā)展過程中，注重在資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上形成競爭優(yōu)勢，注重質(zhì)量效益，注重資源節(jié)約、環(huán)境友好。

　　其二，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系。就是在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，要平等對待農(nóng)村和農(nóng)民，支持新農(nóng)村建設(shè)，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的過程不是剝奪農(nóng)民、損害農(nóng)民利益的過程，而是富裕農(nóng)民的過程。農(nóng)業(yè)發(fā)展要注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式和農(nóng)民生活方式的現(xiàn)代化，要通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化解決大量農(nóng)民進城后的農(nóng)產(chǎn)品安全保障問題。

　　其三，城鎮(zhèn)化與信息化的關(guān)系。我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與國外相比起步較晚，但在信息化上與發(fā)達國家差距不大，完全可以利用信息化更好地促進城鎮(zhèn)化發(fā)展。信息技術(shù)與城鎮(zhèn)化的融合發(fā)展，正在給智慧城市、低碳建筑、智能交通、生態(tài)環(huán)境等發(fā)展帶來應(yīng)用，給新型城鎮(zhèn)化發(fā)展以動力。

　　我們注意到，李克強對城鎮(zhèn)化研究和實踐已歷經(jīng)多年。他的碩士論文《農(nóng)村工業(yè)化：結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的選擇》，就是與城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)的研究。在論文中他分析到，農(nóng)村居民的現(xiàn)代化，在于因勢利導(dǎo)，使農(nóng)村人口順乎自然地向小城鎮(zhèn)集中，并不失時機地進行交通運輸?shù)仍O(shè)施的建設(shè)，逐步發(fā)展為中小城市。1998年到河南工作后，李克強提出了加快城鎮(zhèn)化發(fā)展是農(nóng)業(yè)大省跨越發(fā)展的必由之路，把城鎮(zhèn)化作為河南經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略，提出區(qū)域中心城市、中小城市和小城鎮(zhèn)三頭并進的發(fā)展戰(zhàn)略，提出“中原崛起”的構(gòu)想并付諸實踐。2004年底，李克強調(diào)任遼寧工作，與河南不同，因為是老工業(yè)基地，有著相對較高的城鎮(zhèn)化水平。李克強提出，要積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高縣域城市化水平，重點建設(shè)縣城和一批中心鎮(zhèn)，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。從某種意義上講，正是李克強在地方實踐中大膽“試”出來的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化才有了全國層面的大力推動。

　　釋放新階段經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力

　　李克強在講話中指出，城鎮(zhèn)化是中國最大的內(nèi)需。這一判斷貫穿于整個講話之中，是講話的重點之一。有關(guān)城鎮(zhèn)化是中國最大的內(nèi)需，李克強講話的核心觀點有以下兩方面：

　　第一，中國城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需的規(guī)模和潛力是巨大的。我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化不僅可以擴大投資、而且能夠促進消費，對擴大內(nèi)需具有重要推動作用。我國實際的城鎮(zhèn)化率還很低，不僅低于發(fā)達國家近80%的平均水平，也低于一些與我國發(fā)展階段相近的發(fā)展中國家60%左右的平均水平。李克強指出，差距就是潛力?？紤]到戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯低于常住人口城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)化需要的時間會更長。真正的城鎮(zhèn)化率應(yīng)當(dāng)是戶籍人口的城鎮(zhèn)化率，最后基本公共服務(wù)也應(yīng)該是公平均等的。這是一個長期過程，也是一個巨大潛力，有著廣闊的成長空間。在當(dāng)前復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢下，靠什么樣的力量沉著應(yīng)對各種不利因素，保證我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展?我們對講話的理解是：促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，努力推進中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將為我們贏得比較優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢發(fā)揮的巨大空間。

　　第二，擴大內(nèi)需是保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長的動力。擴大內(nèi)需是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略基點。一是擴大內(nèi)需是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的基本要求和首要任務(wù)。國際經(jīng)驗表明，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，大國經(jīng)濟發(fā)展主要是靠內(nèi)需。只有立足擴大內(nèi)需，才能使我們的發(fā)展立于不敗之地。二是擴大內(nèi)需是保持經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展的必由之路。我國人口眾多、國土遼闊，是世界上最大的發(fā)展中國家，正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，市場空間大，回旋余地大，內(nèi)需潛力大，對經(jīng)濟發(fā)展具有持久的拉動作用。

　　李克強關(guān)于城鎮(zhèn)化是中國最大內(nèi)需的觀點，貫穿于他近幾年的一系列講話、報告之中。如2009年12月，正值全國人民應(yīng)對國際金融危機時，他在廣東考察時指出，把積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化作為應(yīng)對國際金融危機、擴大國內(nèi)需求和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主要抓手;2010年6月，李克強在上海會見市委書記、市長“城市化與城市現(xiàn)代化”專題培訓(xùn)班全體學(xué)員時表示，我國是一個發(fā)展中大國，最大的內(nèi)需在城鎮(zhèn)化，促進發(fā)展最大的潛力也在城鎮(zhèn)化;2011年12月，他在全國發(fā)展和改革工作座談會上講話時強調(diào)，擴大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化，農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的富余勞動力，城鎮(zhèn)化蘊涵的內(nèi)需潛力巨大;2013年3月，他在會見中國發(fā)展高層論壇境外代表時指出，一個13億人口的大國要實現(xiàn)現(xiàn)代化前所未有，13億人口向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化邁進，產(chǎn)生的內(nèi)需是巨大的，其中最大的內(nèi)需就是城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展最大的內(nèi)需，這是李克強對中國經(jīng)濟發(fā)展階段的深刻把握。

　　城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化

　　李克強指出，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。就是說，城鎮(zhèn)化發(fā)展要從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，當(dāng)前創(chuàng)新驅(qū)動的核心就是人的城鎮(zhèn)化。我們對講話的理解有以下幾方面：

　　第一，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。一是把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為居民。在人口城鎮(zhèn)化進程中，各類城市要根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，制定農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的落戶政策?？梢詫⒃诖蟪鞘泄ぷ魃疃嗄甑臉I(yè)主、小企業(yè)家、穩(wěn)定工作者一次性轉(zhuǎn)為城市人口。這部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，雖然沒有城市戶籍，但實際上已占據(jù)一定的城市公共資源，對暫時不具備條件解決戶籍的，也要在基本公共服務(wù)上有所體現(xiàn)。

　　二是分離戶籍與公共福利制度。加速推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，使得城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一。國家應(yīng)加快放開地級市以下城鎮(zhèn)戶籍限制，使義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。

　　三是各級政府要分擔(dān)戶籍改革的成本。目前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口有六成在地級以上城市，兩成在縣城，不到一成在小城鎮(zhèn)。大城市的困難在于，人口越來越集中。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，涉及到大量成本，國家應(yīng)從頂層設(shè)計的角度，出臺相關(guān)政策，使各級政府合理分擔(dān)改革的成本。

　　第二，繼續(xù)加快保障房建設(shè)。隨著城鎮(zhèn)化的推進，住房問題成為重大的民生問題，是人的城鎮(zhèn)化的一個重要標(biāo)志。李克強在遼寧擔(dān)任省委書記時，遼寧國企面臨很多困難，大量工人下崗，很多人生活在棚戶區(qū)里。李克強抓住時機啟動棚戶區(qū)改革工作，用不到兩年的時間，完成了最大規(guī)模的棚改工程，城市最困難群體的居住條件明顯改善。李克強非常重視保障房建設(shè)問題，他強調(diào)是為了使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不至于受阻。一些老企業(yè)的職工、已在城鎮(zhèn)就業(yè)的外來人口等，依靠自己的力量不能解決住房問題，政府要采取有效的辦法幫助解決。城市政府要把農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口住房問題，列入保障房建設(shè)規(guī)劃，與城鎮(zhèn)低收入群體并軌。為農(nóng)民工建房，面積可以小一點，但得有地方住。我國城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展，需要大批農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，解決好他們的住房問題，是城市文明的體現(xiàn)。

　　第三，注重生態(tài)環(huán)境的改善。黨的十八大報告提出，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然的生態(tài)文明理念，反映黨執(zhí)政興國理念的升華。李克強對生態(tài)環(huán)境的改善非常重視，強調(diào)城鎮(zhèn)化建設(shè)要充分考慮生態(tài)環(huán)境的支撐。我國百分之六十的國土空間不適宜人的生活，如果扣除這些不適宜城鎮(zhèn)化開發(fā)的國土后，我們國家總的開發(fā)強度已很高，高于一些高收入的國家?？紤]到我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還有很長的路要走，在推進城鎮(zhèn)化過程中，一定要控制好開發(fā)強度，留下必要的生態(tài)空間，給城市居民一個好的棲身之處。

　　過往的城鎮(zhèn)化發(fā)展，我們?nèi)〉昧撕艽蟮某煽?，這是問題的主要方面，但也要看到，城鎮(zhèn)化發(fā)展也存在很多問題。我們過去走的是一條規(guī)模擴張的路徑，城鎮(zhèn)化以土地等要素為重要抓手，靠的是投資和工業(yè)拉動，把規(guī)模擴張作為城鎮(zhèn)化主導(dǎo)方向，對人的幸福關(guān)懷不夠。李克強指出，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化。這是對原有發(fā)展模式的深刻反思，是以人為本的體現(xiàn)，與過去相比，城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)涵更加豐富了，這可以理解為今后中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重要政策趨向。

　　2012年12月的中央經(jīng)濟工作會議提出，要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。這是一個新表述。新型城鎮(zhèn)化，最重要的是強調(diào)人的城鎮(zhèn)化。從李克強的一系列講話中我們感覺到，從偏重物的城鎮(zhèn)化，特別是土地的城鎮(zhèn)化向重視人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，將是城鎮(zhèn)化政策改革的重點。新型城鎮(zhèn)化是繼人口數(shù)量紅利之后的發(fā)展新紅利。從新一屆政府組建后釋放的政策信號來看，新型城鎮(zhèn)化已成為當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展的總抓手。

　　(張占斌 作者為國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部主任、教授、博導(dǎo))

　　延伸觀點

　　城鎮(zhèn)化可回擊“做空中國”

　　如果中國不能繼續(xù)維持一個階段的穩(wěn)定增長，恰恰就應(yīng)了西方大的投行做空中國的意圖。中國能不能從“被做空”變成現(xiàn)實的“空”取決于我們戰(zhàn)略安排，比如說新型城鎮(zhèn)化，是不是能夠真正到位。我國3000多個縣級單位和3萬多個建制鎮(zhèn)中，大部分基礎(chǔ)設(shè)施長期投資和配套不足，特別是在傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)。所以，縣域經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相結(jié)合，就是要繼續(xù)運用“看得見的手”引導(dǎo)國家基本建設(shè)投資。這3萬多個建制鎮(zhèn)的建設(shè)需求是一個非常大的空間，這個空間足夠消納我們的過剩產(chǎn)能。因此中國的城鎮(zhèn)化這個戰(zhàn)略選擇，將會同步帶動中小企業(yè)的發(fā)展和帶動農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)，以及帶動普通百姓現(xiàn)金收入的增加，把原來的外需拉動經(jīng)濟的這種增長方式，轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)需拉動的增長方式。——中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍

　　城鎮(zhèn)化和高房價沒有必然的聯(lián)系

　　城鎮(zhèn)化和高房價沒有必然的聯(lián)系。高房價意味著某地的高公共服務(wù)水準(zhǔn)和稀缺的資源供給，加上龐大的消費和投資需求，形成了高房價。高房價的存在有其合理性。問題是政府要解決低收入人口的住房問題，可以通過保障房、公租房和出租房的方式。要發(fā)揮政府和市場的雙重作用?！獓野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵