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城鄉(xiāng)全覆蓋：成都醫(yī)?！叭壳?/h1>
作者：黃荊
來源：成都日?qǐng)?bào)
日期：2012-05-17 09:15:47
摘要：不斷提高人民群眾的醫(yī)保水平，讓老百姓有錢看病、看得起病，是成都市基本醫(yī)療保障制度建設(shè)的核心理念，也是多年來成都市委、市政府一以貫之的追求目標(biāo)。
不斷提高人民群眾的醫(yī)保水平，讓老百姓有錢看病、看得起病，是成都市基本醫(yī)療保障制度建設(shè)的核心理念，也是多年來成都市委、市政府一以貫之的追求目標(biāo)。
從沒有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，到有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，又從參加的四個(gè)險(xiǎn)種，簡(jiǎn)便到“一卡通”，而且住院報(bào)銷也不再必須到參保地報(bào)銷了。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障制度的建立和完善，一千多萬成都人“病有所醫(yī)、醫(yī)有所保”的夢(mèng)想，成為現(xiàn)實(shí)。
這一保障機(jī)制，不僅僅是在四川省，在整個(gè)中國(guó)，也是走在前列的
成都市溫江區(qū)柳城鎮(zhèn)居民蔣芬芳，十年來深刻體驗(yàn)了成都醫(yī)保的三大變化。2001年以前，她家五口人中，只有在國(guó)有企業(yè)工作的丈夫張為民有勞保醫(yī)療，她和公公、婆婆，以及兒女均沒有醫(yī)療保障；2009年以前，她家分別參加了4種成都市基本醫(yī)療保險(xiǎn)，享受著4種不同的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇；如今，家里五口人持的都是“成都市醫(yī)療保險(xiǎn)卡”，在成都市范圍內(nèi)，無論他們走到哪里，都可以刷卡住院看病買藥了。
從沒有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，到有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，又從參加的四個(gè)險(xiǎn)種，簡(jiǎn)便到“一卡通”，而且住院報(bào)銷也不再必須到參保地報(bào)銷了。蔣芬芳家庭的醫(yī)保經(jīng)歷，是成都市建立健全醫(yī)療保障體系，實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)全民覆蓋，不斷提高保障水平的一個(gè)縮影。
制度缺失與碎片化，制約基本醫(yī)療保險(xiǎn)的一體化
我國(guó)現(xiàn)行的醫(yī)療保障制度，是按照城鄉(xiāng)、戶籍、職業(yè)進(jìn)行設(shè)計(jì)實(shí)施的。從不少地方的實(shí)踐來看，即使在同一勞動(dòng)力市場(chǎng)上，公費(fèi)醫(yī)療制度與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)并存運(yùn)行。此外，部分地方還出臺(tái)了面向就業(yè)人員、失地農(nóng)民等群體的多元醫(yī)保制度，從而導(dǎo)致人們被拘囿于各種特定的制度之內(nèi)。
由于目前我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)基金大多是區(qū)縣統(tǒng)籌，在風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偡秶浅Ｐ〉那闆r下，醫(yī)療保險(xiǎn)制度的過度分割和碎片化，阻礙了社會(huì)成員的合理流動(dòng)，削弱了醫(yī)療保險(xiǎn)基金的互助共濟(jì)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，造成了制度之間受益群體權(quán)益的不公平，并固化了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和現(xiàn)有的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)。
節(jié)點(diǎn)一：2007年前，基本醫(yī)療保障制度的缺失，不僅影響基本醫(yī)療保險(xiǎn)的公平性，而且嚴(yán)重制約著成都經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2001年以前，成都市的醫(yī)療保障制度嚴(yán)重缺失，在農(nóng)村實(shí)行的合作醫(yī)療隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的瓦解而崩潰，只有國(guó)家、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度，其余的人群沒有任何醫(yī)療保障。
2001年，成都市按照國(guó)家醫(yī)改方向，首先進(jìn)行了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，將用人單位的職工和個(gè)體工商戶等自由從業(yè)人員納入了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但是農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)無業(yè)居民、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、失地農(nóng)民、學(xué)生兒童等人群仍然沒有任何醫(yī)療保障，這些人群基本醫(yī)療保障制度的缺失，不僅使群眾“看病難、看病貴”問題突出，而且嚴(yán)重制約著成都經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
節(jié)點(diǎn)二：2007年至2009年，成都市以7種醫(yī)療保險(xiǎn)制度使全市人民群眾都享有了基本醫(yī)療保障，但醫(yī)療保險(xiǎn)制度的條塊分割、政策碎片化等矛盾和問題依然存在，制約了基本醫(yī)療保險(xiǎn)的一體化。
盡管2007年成都市以7種醫(yī)療保險(xiǎn)制度使全市人民群眾都享有了基本醫(yī)療保障，但是由于這7種制度均是以人員身份設(shè)計(jì)，而且市縣不一，隨著體制改革的進(jìn)一步深化，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)改革、城市戶籍管理制度創(chuàng)新等，醫(yī)療保險(xiǎn)制度的條塊分割、政策碎片化等矛盾和問題日趨突出。
條塊分割，制度、政策碎片化。到2007年，成都市按人員身份設(shè)計(jì)，一共用7種基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度對(duì)城鄉(xiāng)常住人口和暫住人口，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、學(xué)生兒童等城鄉(xiāng)各類人群進(jìn)行了全覆蓋。但是7種制度除了覆蓋的對(duì)象不一致外，在區(qū)縣之間、險(xiǎn)種之間的政策差異均較大，根本無法實(shí)現(xiàn)很好地轉(zhuǎn)移和對(duì)接，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人員身份轉(zhuǎn)移和工作的流動(dòng)日趨頻繁，同一城市的基本醫(yī)療保險(xiǎn)卻不能實(shí)現(xiàn)有序地轉(zhuǎn)移和對(duì)接，已經(jīng)成為燃眉之急，亟待解決。
城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療保障水平差距較大。由于基金征收標(biāo)準(zhǔn)不同，待遇水平差距較大。以2008年的新農(nóng)合的籌資水平為例，新農(nóng)合的籌資水平僅為城鎮(zhèn)職工的十分之一，是城鎮(zhèn)居民的三分之一，待遇水平也相應(yīng)低于城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民。同時(shí)，由于新農(nóng)合、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民三項(xiàng)制度的政策制定是各區(qū)（市）縣根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定，所以導(dǎo)致各區(qū)（市）縣之間的基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇也不盡一致，進(jìn)一步導(dǎo)致醫(yī)療保障城鄉(xiāng)二元分割。
多層統(tǒng)籌，復(fù)雜而不便管理。以城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例，在成都市行政區(qū)域內(nèi)，既有省級(jí)統(tǒng)籌、又有行業(yè)統(tǒng)籌，既有市本級(jí)統(tǒng)籌、又有區(qū)（市）縣統(tǒng)籌，統(tǒng)籌單位達(dá)23個(gè)。多層統(tǒng)籌的最大缺陷是造成多頭管理，基金分散，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。
經(jīng)辦管理不統(tǒng)一，給醫(yī)院和參保人員帶來極大不便。由于不同人群的醫(yī)療保障由各級(jí)政府不同部門分別推進(jìn)，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)由勞動(dòng)保障部門主管，新農(nóng)合由衛(wèi)生部門主管，制度設(shè)計(jì)各自為陣，醫(yī)療保障資源配置城鄉(xiāng)分割，存在重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。同時(shí)，由于7種醫(yī)療保險(xiǎn)制度不僅有各自的一套信息系統(tǒng)，而且經(jīng)辦管理流程也不盡一致，一方面導(dǎo)致經(jīng)辦程序繁瑣，資源浪費(fèi)，另一方面給醫(yī)院和參保人員帶來極大的不便。
從全覆蓋向城鄉(xiāng)一體化醫(yī)保體系邁進(jìn)
從2007年開始，成都市以人人享有醫(yī)療保障為目標(biāo)，在全市打破城鄉(xiāng)居民身份界限，建立全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、全民醫(yī)保的跨越。
路徑一：體制創(chuàng)新，在制度構(gòu)架上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
解決這一問題，首先面臨的是城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度間繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇的差異，為此，市委、市政府首先將農(nóng)民工和失地農(nóng)民的醫(yī)療保障待遇全部與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一，同時(shí)，通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)城鄉(xiāng)居民，尤其是繳費(fèi)能力較弱的農(nóng)村居民的財(cái)政補(bǔ)助力度，提高農(nóng)村居民的籌資水平，將原城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大學(xué)生基本醫(yī)療保險(xiǎn)歸并為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度,并在制度設(shè)計(jì)上充分考慮農(nóng)村和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平的差距,設(shè)定了三個(gè)檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷待遇。
二是統(tǒng)一了全市醫(yī)療保險(xiǎn)政策，全市基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平、管理辦法全部統(tǒng)一，區(qū)（市）縣不再另行制定相關(guān)規(guī)定，全市參保信息和報(bào)銷待遇數(shù)據(jù)全部集中進(jìn)行管理,即使是城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩種制度,在制度框架上也完全一致,只有參保范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平的區(qū)別。
三是全面實(shí)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金市級(jí)統(tǒng)籌，有效解決過去統(tǒng)籌層次不一、統(tǒng)籌層次較低導(dǎo)致的全市基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策不一、管理多頭和基金分散、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱等問題。
路徑二：規(guī)范管理，在經(jīng)辦操作上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一致
在2007年以前,成都市的各項(xiàng)醫(yī)療保障制度均有各自的信息系統(tǒng)，經(jīng)辦管理流程不盡一致。針對(duì)原城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、少兒互助金、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策、管理不一致的問題，采取“統(tǒng)一管理辦法，統(tǒng)一經(jīng)辦流程，統(tǒng)一計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)，統(tǒng)一設(shè)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和‘三個(gè)目錄’”的工作措施。一是在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一了政策，實(shí)現(xiàn)政策依據(jù)的統(tǒng)一。二是建立開通了全市統(tǒng)一的“成都市城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)信息系統(tǒng)”，住院醫(yī)療費(fèi)用實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上結(jié)算，參保職工購(gòu)藥實(shí)現(xiàn)了“一卡通”。三是將不同險(xiǎn)種和市、縣兩級(jí)的定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)零售藥店進(jìn)行整合，實(shí)行統(tǒng)一管理，將原不同險(xiǎn)種和市、縣兩級(jí)的藥品、診療、服務(wù)設(shè)施目錄（簡(jiǎn)稱三目）也進(jìn)行整合，實(shí)行統(tǒng)一管理。四是在基金籌集、基金監(jiān)督管理、結(jié)算撥付等方面明確部門責(zé)任，實(shí)行統(tǒng)一管理。
路徑三：兼顧公平，在待遇標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接
縮小城鄉(xiāng)差距，兼顧公平與效率是基本醫(yī)療保險(xiǎn)的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。圍繞這個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，成都市不斷完善各種制度，2008年制定《成都市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》、《成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》，實(shí)現(xiàn)了全市農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民參保人員醫(yī)療保障水平的一致；降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高報(bào)銷待遇，不論是城鎮(zhèn)職工，還是城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平都有較大的提升，在一定程度上再次縮小了城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的差距。
路徑四：整合資源，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置上的城鄉(xiāng)統(tǒng)一
2006年，成都市在全國(guó)省會(huì)城市中率先將新型農(nóng)村合作醫(yī)療和中小學(xué)生、嬰幼兒住院醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。2007年，又將市醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)與市新型農(nóng)村合作醫(yī)療和市中小學(xué)生、嬰幼兒住院醫(yī)療管理業(yè)務(wù)合并。在機(jī)構(gòu)上，成立市醫(yī)療保險(xiǎn)管理局，統(tǒng)一管理、指導(dǎo)全市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等覆蓋城鄉(xiāng)的所有醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)經(jīng)辦工作。到2008年，各區(qū)（市）縣按照市政府要求，也相繼籌建成立醫(yī)療保險(xiǎn)管理局，至此，全市城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦工作全部實(shí)現(xiàn)歸口管理。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全民醫(yī)保體系初步建成
通過不斷的體制創(chuàng)新和探索實(shí)踐，全市醫(yī)療保障制度突破了城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)常住人口和暫住人口基本醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、學(xué)生兒童等城鄉(xiāng)各類人群都有醫(yī)療保障制度安排。
縮小了城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)差距，促進(jìn)了城市進(jìn)步
隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、覆蓋不同人群、兼顧不同層次醫(yī)療需求醫(yī)療保險(xiǎn)政策的不斷完善，實(shí)現(xiàn)了基本醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障水平的差距正逐步縮小，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療負(fù)擔(dān)明顯減輕。
2011年，各級(jí)財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2007年的40元（農(nóng)村居民）和80元（城鎮(zhèn)居民）統(tǒng)一到每人220元，籌資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到每人每年320元和260元，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷水平也進(jìn)一步提高。從2010年起，成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金最高支付限額提高到城鎮(zhèn)居民可支配收入的6倍， 2011年達(dá)12.5萬元，較2007年提高了4.5萬元以上；政策范圍內(nèi)報(bào)銷比例較2007年提高30%以上。
城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)管理水平、效率大幅提升
由于成都市基本醫(yī)療保險(xiǎn)在信息系統(tǒng)、管理辦法、經(jīng)辦流程上的高度統(tǒng)一，全市醫(yī)療保險(xiǎn)制度的管理水平和效率大幅提升，充分實(shí)現(xiàn)了“惠民、利民、便民”目標(biāo)，受到廣大人民群眾的普遍好評(píng)，在2006年、2007年“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”、“城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系全覆蓋”兩個(gè)事件先后被市民高票評(píng)選為“建設(shè)成都杰出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”。
不斷提高人民群眾的醫(yī)保水平，讓老百姓有錢看病、看得起病，是成都市基本醫(yī)療保障制度建設(shè)的核心理念，也是多年來成都市委、市政府一以貫之的終極目標(biāo)。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障制度的建立和完善，一千多萬成都人民“病有所醫(yī)、醫(yī)有所保”的夙愿,已從夢(mèng)想步入現(xiàn)實(shí)。
不斷提高人民群眾的醫(yī)保水平，讓老百姓有錢看病、看得起病，是成都市基本醫(yī)療保障制度建設(shè)的核心理念，也是多年來成都市委、市政府一以貫之的追求目標(biāo)。
從沒有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，到有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，又從參加的四個(gè)險(xiǎn)種，簡(jiǎn)便到“一卡通”，而且住院報(bào)銷也不再必須到參保地報(bào)銷了。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障制度的建立和完善，一千多萬成都人“病有所醫(yī)、醫(yī)有所保”的夢(mèng)想，成為現(xiàn)實(shí)。
這一保障機(jī)制，不僅僅是在四川省，在整個(gè)中國(guó)，也是走在前列的
成都市溫江區(qū)柳城鎮(zhèn)居民蔣芬芳，十年來深刻體驗(yàn)了成都醫(yī)保的三大變化。2001年以前，她家五口人中，只有在國(guó)有企業(yè)工作的丈夫張為民有勞保醫(yī)療，她和公公、婆婆，以及兒女均沒有醫(yī)療保障；2009年以前，她家分別參加了4種成都市基本醫(yī)療保險(xiǎn)，享受著4種不同的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇；如今，家里五口人持的都是“成都市醫(yī)療保險(xiǎn)卡”，在成都市范圍內(nèi)，無論他們走到哪里，都可以刷卡住院看病買藥了。
從沒有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，到有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，又從參加的四個(gè)險(xiǎn)種，簡(jiǎn)便到“一卡通”，而且住院報(bào)銷也不再必須到參保地報(bào)銷了。蔣芬芳家庭的醫(yī)保經(jīng)歷，是成都市建立健全醫(yī)療保障體系，實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)全民覆蓋，不斷提高保障水平的一個(gè)縮影。
制度缺失與碎片化，制約基本醫(yī)療保險(xiǎn)的一體化
我國(guó)現(xiàn)行的醫(yī)療保障制度，是按照城鄉(xiāng)、戶籍、職業(yè)進(jìn)行設(shè)計(jì)實(shí)施的。從不少地方的實(shí)踐來看，即使在同一勞動(dòng)力市場(chǎng)上，公費(fèi)醫(yī)療制度與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)并存運(yùn)行。此外，部分地方還出臺(tái)了面向就業(yè)人員、失地農(nóng)民等群體的多元醫(yī)保制度，從而導(dǎo)致人們被拘囿于各種特定的制度之內(nèi)。
由于目前我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)基金大多是區(qū)縣統(tǒng)籌，在風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偡秶浅Ｐ〉那闆r下，醫(yī)療保險(xiǎn)制度的過度分割和碎片化，阻礙了社會(huì)成員的合理流動(dòng)，削弱了醫(yī)療保險(xiǎn)基金的互助共濟(jì)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，造成了制度之間受益群體權(quán)益的不公平，并固化了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和現(xiàn)有的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)。
節(jié)點(diǎn)一：2007年前，基本醫(yī)療保障制度的缺失，不僅影響基本醫(yī)療保險(xiǎn)的公平性，而且嚴(yán)重制約著成都經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2001年以前，成都市的醫(yī)療保障制度嚴(yán)重缺失，在農(nóng)村實(shí)行的合作醫(yī)療隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的瓦解而崩潰，只有國(guó)家、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度，其余的人群沒有任何醫(yī)療保障。
2001年，成都市按照國(guó)家醫(yī)改方向，首先進(jìn)行了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，將用人單位的職工和個(gè)體工商戶等自由從業(yè)人員納入了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但是農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)無業(yè)居民、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、失地農(nóng)民、學(xué)生兒童等人群仍然沒有任何醫(yī)療保障，這些人群基本醫(yī)療保障制度的缺失，不僅使群眾“看病難、看病貴”問題突出，而且嚴(yán)重制約著成都經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
節(jié)點(diǎn)二：2007年至2009年，成都市以7種醫(yī)療保險(xiǎn)制度使全市人民群眾都享有了基本醫(yī)療保障，但醫(yī)療保險(xiǎn)制度的條塊分割、政策碎片化等矛盾和問題依然存在，制約了基本醫(yī)療保險(xiǎn)的一體化。
盡管2007年成都市以7種醫(yī)療保險(xiǎn)制度使全市人民群眾都享有了基本醫(yī)療保障，但是由于這7種制度均是以人員身份設(shè)計(jì)，而且市縣不一，隨著體制改革的進(jìn)一步深化，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)改革、城市戶籍管理制度創(chuàng)新等，醫(yī)療保險(xiǎn)制度的條塊分割、政策碎片化等矛盾和問題日趨突出。
條塊分割，制度、政策碎片化。到2007年，成都市按人員身份設(shè)計(jì)，一共用7種基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度對(duì)城鄉(xiāng)常住人口和暫住人口，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、學(xué)生兒童等城鄉(xiāng)各類人群進(jìn)行了全覆蓋。但是7種制度除了覆蓋的對(duì)象不一致外，在區(qū)縣之間、險(xiǎn)種之間的政策差異均較大，根本無法實(shí)現(xiàn)很好地轉(zhuǎn)移和對(duì)接，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人員身份轉(zhuǎn)移和工作的流動(dòng)日趨頻繁，同一城市的基本醫(yī)療保險(xiǎn)卻不能實(shí)現(xiàn)有序地轉(zhuǎn)移和對(duì)接，已經(jīng)成為燃眉之急，亟待解決。
城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療保障水平差距較大。由于基金征收標(biāo)準(zhǔn)不同，待遇水平差距較大。以2008年的新農(nóng)合的籌資水平為例，新農(nóng)合的籌資水平僅為城鎮(zhèn)職工的十分之一，是城鎮(zhèn)居民的三分之一，待遇水平也相應(yīng)低于城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民。同時(shí)，由于新農(nóng)合、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民三項(xiàng)制度的政策制定是各區(qū)（市）縣根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定，所以導(dǎo)致各區(qū)（市）縣之間的基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇也不盡一致，進(jìn)一步導(dǎo)致醫(yī)療保障城鄉(xiāng)二元分割。
多層統(tǒng)籌，復(fù)雜而不便管理。以城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例，在成都市行政區(qū)域內(nèi)，既有省級(jí)統(tǒng)籌、又有行業(yè)統(tǒng)籌，既有市本級(jí)統(tǒng)籌、又有區(qū)（市）縣統(tǒng)籌，統(tǒng)籌單位達(dá)23個(gè)。多層統(tǒng)籌的最大缺陷是造成多頭管理，基金分散，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。
經(jīng)辦管理不統(tǒng)一，給醫(yī)院和參保人員帶來極大不便。由于不同人群的醫(yī)療保障由各級(jí)政府不同部門分別推進(jìn)，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)由勞動(dòng)保障部門主管，新農(nóng)合由衛(wèi)生部門主管，制度設(shè)計(jì)各自為陣，醫(yī)療保障資源配置城鄉(xiāng)分割，存在重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。同時(shí)，由于7種醫(yī)療保險(xiǎn)制度不僅有各自的一套信息系統(tǒng)，而且經(jīng)辦管理流程也不盡一致，一方面導(dǎo)致經(jīng)辦程序繁瑣，資源浪費(fèi)，另一方面給醫(yī)院和參保人員帶來極大的不便。
從全覆蓋向城鄉(xiāng)一體化醫(yī)保體系邁進(jìn)
從2007年開始，成都市以人人享有醫(yī)療保障為目標(biāo)，在全市打破城鄉(xiāng)居民身份界限，建立全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、全民醫(yī)保的跨越。
路徑一：體制創(chuàng)新，在制度構(gòu)架上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
解決這一問題，首先面臨的是城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度間繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇的差異，為此，市委、市政府首先將農(nóng)民工和失地農(nóng)民的醫(yī)療保障待遇全部與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一，同時(shí)，通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)城鄉(xiāng)居民，尤其是繳費(fèi)能力較弱的農(nóng)村居民的財(cái)政補(bǔ)助力度，提高農(nóng)村居民的籌資水平，將原城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大學(xué)生基本醫(yī)療保險(xiǎn)歸并為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度,并在制度設(shè)計(jì)上充分考慮農(nóng)村和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平的差距,設(shè)定了三個(gè)檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷待遇。
二是統(tǒng)一了全市醫(yī)療保險(xiǎn)政策，全市基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平、管理辦法全部統(tǒng)一，區(qū)（市）縣不再另行制定相關(guān)規(guī)定，全市參保信息和報(bào)銷待遇數(shù)據(jù)全部集中進(jìn)行管理,即使是城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩種制度,在制度框架上也完全一致,只有參保范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平的區(qū)別。
三是全面實(shí)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金市級(jí)統(tǒng)籌，有效解決過去統(tǒng)籌層次不一、統(tǒng)籌層次較低導(dǎo)致的全市基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策不一、管理多頭和基金分散、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱等問題。
路徑二：規(guī)范管理，在經(jīng)辦操作上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一致
在2007年以前,成都市的各項(xiàng)醫(yī)療保障制度均有各自的信息系統(tǒng)，經(jīng)辦管理流程不盡一致。針對(duì)原城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、少兒互助金、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策、管理不一致的問題，采取“統(tǒng)一管理辦法，統(tǒng)一經(jīng)辦流程，統(tǒng)一計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)，統(tǒng)一設(shè)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和‘三個(gè)目錄’”的工作措施。一是在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一了政策，實(shí)現(xiàn)政策依據(jù)的統(tǒng)一。二是建立開通了全市統(tǒng)一的“成都市城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)信息系統(tǒng)”，住院醫(yī)療費(fèi)用實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上結(jié)算，參保職工購(gòu)藥實(shí)現(xiàn)了“一卡通”。三是將不同險(xiǎn)種和市、縣兩級(jí)的定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)零售藥店進(jìn)行整合，實(shí)行統(tǒng)一管理，將原不同險(xiǎn)種和市、縣兩級(jí)的藥品、診療、服務(wù)設(shè)施目錄（簡(jiǎn)稱三目）也進(jìn)行整合，實(shí)行統(tǒng)一管理。四是在基金籌集、基金監(jiān)督管理、結(jié)算撥付等方面明確部門責(zé)任，實(shí)行統(tǒng)一管理。
路徑三：兼顧公平，在待遇標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接
縮小城鄉(xiāng)差距，兼顧公平與效率是基本醫(yī)療保險(xiǎn)的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。圍繞這個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，成都市不斷完善各種制度，2008年制定《成都市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》、《成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》，實(shí)現(xiàn)了全市農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民參保人員醫(yī)療保障水平的一致；降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高報(bào)銷待遇，不論是城鎮(zhèn)職工，還是城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平都有較大的提升，在一定程度上再次縮小了城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的差距。
路徑四：整合資源，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置上的城鄉(xiāng)統(tǒng)一
2006年，成都市在全國(guó)省會(huì)城市中率先將新型農(nóng)村合作醫(yī)療和中小學(xué)生、嬰幼兒住院醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。2007年，又將市醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)與市新型農(nóng)村合作醫(yī)療和市中小學(xué)生、嬰幼兒住院醫(yī)療管理業(yè)務(wù)合并。在機(jī)構(gòu)上，成立市醫(yī)療保險(xiǎn)管理局，統(tǒng)一管理、指導(dǎo)全市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等覆蓋城鄉(xiāng)的所有醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)經(jīng)辦工作。到2008年，各區(qū)（市）縣按照市政府要求，也相繼籌建成立醫(yī)療保險(xiǎn)管理局，至此，全市城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦工作全部實(shí)現(xiàn)歸口管理。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全民醫(yī)保體系初步建成
通過不斷的體制創(chuàng)新和探索實(shí)踐，全市醫(yī)療保障制度突破了城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)常住人口和暫住人口基本醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、學(xué)生兒童等城鄉(xiāng)各類人群都有醫(yī)療保障制度安排。
縮小了城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)差距，促進(jìn)了城市進(jìn)步
隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、覆蓋不同人群、兼顧不同層次醫(yī)療需求醫(yī)療保險(xiǎn)政策的不斷完善，實(shí)現(xiàn)了基本醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障水平的差距正逐步縮小，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療負(fù)擔(dān)明顯減輕。
2011年，各級(jí)財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2007年的40元（農(nóng)村居民）和80元（城鎮(zhèn)居民）統(tǒng)一到每人220元，籌資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到每人每年320元和260元，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷水平也進(jìn)一步提高。從2010年起，成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金最高支付限額提高到城鎮(zhèn)居民可支配收入的6倍， 2011年達(dá)12.5萬元，較2007年提高了4.5萬元以上；政策范圍內(nèi)報(bào)銷比例較2007年提高30%以上。
城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)管理水平、效率大幅提升
由于成都市基本醫(yī)療保險(xiǎn)在信息系統(tǒng)、管理辦法、經(jīng)辦流程上的高度統(tǒng)一，全市醫(yī)療保險(xiǎn)制度的管理水平和效率大幅提升，充分實(shí)現(xiàn)了“惠民、利民、便民”目標(biāo)，受到廣大人民群眾的普遍好評(píng)，在2006年、2007年“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”、“城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系全覆蓋”兩個(gè)事件先后被市民高票評(píng)選為“建設(shè)成都杰出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”。
不斷提高人民群眾的醫(yī)保水平，讓老百姓有錢看病、看得起病，是成都市基本醫(yī)療保障制度建設(shè)的核心理念，也是多年來成都市委、市政府一以貫之的終極目標(biāo)。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障制度的建立和完善，一千多萬成都人民“病有所醫(yī)、醫(yī)有所保”的夙愿,已從夢(mèng)想步入現(xiàn)實(shí)。
