美國(guó)國(guó)土安全部在向其生物檢測(cè)項(xiàng)目投入了10億美元的研發(fā)經(jīng)費(fèi)后，連原型設(shè)計(jì)中的一個(gè)關(guān)鍵部分都沒有完成，甚至不知道關(guān)鍵部分的完結(jié)日期，成了“半拉子”工程。但這個(gè)“半拉子”工程也并非一無是處，它所采用的漸進(jìn)式“開發(fā)-發(fā)布”的項(xiàng)目管理方式有可能成為未來政府IT項(xiàng)目的運(yùn)作方式。

備受爭(zhēng)議的訪問計(jì)劃

        美國(guó)訪問計(jì)劃是一個(gè)生物檢測(cè)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，它將個(gè)人指紋、眼底信息與政府?dāng)?shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)相比對(duì)，以此來對(duì)成百萬進(jìn)入美國(guó)的人群進(jìn)行審查。9.11恐怖襲擊后，為了應(yīng)對(duì)突然嚴(yán)峻的國(guó)家安全需要，這一計(jì)劃才被倉(cāng)促部署。現(xiàn)在這項(xiàng)計(jì)劃已在300個(gè)場(chǎng)所運(yùn)行，包括主要的國(guó)際海路和航空入境處。  

        國(guó)土安全部稱這項(xiàng)計(jì)劃阻止了1350名罪犯進(jìn)入美國(guó)。這些被拘捕的人中包括一名移居加拿大的德國(guó)謀殺犯、一名卷走他人1300萬美元逃到哥斯達(dá)黎加的保加利亞人、一名從伊拉克逃跑的犯人等。

美國(guó)國(guó)土安全部

        然而,這個(gè)系統(tǒng)仍然缺乏一個(gè)至關(guān)重要的組成部分，即在入境者離開美國(guó)后通知當(dāng)局的功能。除此之外，在美國(guó)訪問計(jì)劃實(shí)施的三年中，它還受到國(guó)會(huì)和聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署監(jiān)管人員的多次指責(zé)，因?yàn)樵擁?xiàng)目未能設(shè)定具體的時(shí)間表和成功與否的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于美國(guó)訪問計(jì)劃系統(tǒng)是由幾個(gè)陳舊系統(tǒng)拼湊而成的。這一系統(tǒng)急需升級(jí)去采用最新的生物檢測(cè)等技術(shù)手段，連9/11委員會(huì)也因此受到了批評(píng)。  

        “你不能處理自己無法衡量的東西，而且也從來沒有這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來界定在怎樣一個(gè)時(shí)間段內(nèi)完成什么任務(wù)?！甭?lián)邦會(huì)計(jì)總署信息技術(shù)構(gòu)架和系統(tǒng)部主任Randolph  Randy  Hite說。多年來他一直負(fù)責(zé)監(jiān)督美國(guó)訪問計(jì)劃。“跟其它任何項(xiàng)目一樣，我們需要依據(jù)能力、價(jià)值、費(fèi)用和時(shí)間表等來判斷這個(gè)項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)些什么。你們?cè)趫?bào)告中反復(fù)聲明支出計(jì)劃（為工程提供資金的撥款）是與國(guó)會(huì)簽訂了合同的。所以你們應(yīng)該公開項(xiàng)目情況，給出報(bào)告，并承擔(dān)起責(zé)任來。但是，情況卻并非如此。我們從來都沒能把開銷和功能結(jié)合起來。他們拿到一筆年度經(jīng)費(fèi)，然后就花掉了。我們卻不知道哪些錢花在了哪些功能上。

多部門參與

        2001年紐約市和華盛頓特區(qū)遭到恐怖襲擊之后，美國(guó)政府入境官員所面臨的任務(wù)是很明確的。從入境處確保安全，讓政府更清楚的了解都有些什么人入境或跨越邊境，國(guó)會(huì)希望迅速將檢測(cè)流程自動(dòng)化。  

        負(fù)責(zé)此事的美國(guó)移民規(guī)劃局于2002年下半年同其它幾個(gè)部門一并合入新成立的國(guó)土安全部。2003年4月，時(shí)任國(guó)土安全部部長(zhǎng)的Tom  Ridge宣布了這個(gè)  “超級(jí)”IT工程：美國(guó)訪客和移民身份顯示技術(shù)系統(tǒng)，也就是美國(guó)訪問計(jì)劃。這項(xiàng)計(jì)劃旨在創(chuàng)建一個(gè)包含了個(gè)人照片以及眼底、指紋等生物信息的數(shù)據(jù)庫。通過比對(duì)數(shù)據(jù)庫信息和政府所掌握的恐怖分子觀察清單就可以對(duì)國(guó)內(nèi)外人員進(jìn)行核查。

        國(guó)土安全部宣稱新的系統(tǒng)可以達(dá)到國(guó)會(huì)的要求，并且表示新系統(tǒng)可以在2003年底啟用。他們準(zhǔn)備整合22個(gè)部門，還要同時(shí)整合他們使用的技術(shù)。項(xiàng)目開始需要將來自不同部門的網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心，各種各樣的主機(jī)、客戶端、服務(wù)器以及諸多網(wǎng)絡(luò)環(huán)境結(jié)合起來。除了移民歸化局和海關(guān)的陳舊系統(tǒng)外，還需要建立與美國(guó)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的連接。

        除了要共享的入境數(shù)據(jù)和觀察清單，國(guó)土安全部還需要建立單獨(dú)的數(shù)據(jù)庫。在新成立的部門中，為了能夠協(xié)同工作，需要對(duì)3000多臺(tái)電腦重新配置。與此同時(shí)，新部門還要將不同的部門文化、培訓(xùn)方法、發(fā)展策略加以融合。這項(xiàng)工作到現(xiàn)在仍在國(guó)土安全部的很多部門中進(jìn)行。

        埃森哲公司作為美國(guó)訪問計(jì)劃的主要整合機(jī)構(gòu)，直到2004年6月才加入進(jìn)來，那個(gè)時(shí)候項(xiàng)目已經(jīng)開始運(yùn)作了。Stolarski  說：“他們已經(jīng)開展了很多工作，尤其在入境功能方面，政府在決策制定方面保留了相當(dāng)多的權(quán)力。我們的工作是利用最好的分析手段來幫助他們制定決策。”

拼湊起來的新功能

        美國(guó)訪問計(jì)劃將取代原來由移民歸化局負(fù)責(zé)的國(guó)家安全出入境登記系統(tǒng)等。總體來說，將有7套陳舊系統(tǒng)被臨時(shí)拼湊起來實(shí)現(xiàn)新功能。這些新功能包括：  

        離港信息系統(tǒng)或者ADIS，專門收集個(gè)人旅行者信息；事前旅客信息系統(tǒng)或APIS，負(fù)責(zé)收集航班、客輪信息；計(jì)算機(jī)互聯(lián)應(yīng)用信息管理系統(tǒng)，負(fù)責(zé)處理外國(guó)僑民的受益請(qǐng)求；部門間邊境檢查系統(tǒng)或IBIS，負(fù)責(zé)檢測(cè)已知的國(guó)內(nèi)外犯罪分子；自動(dòng)生物檢測(cè)識(shí)別系統(tǒng)或Ident，收集美國(guó)訪問者的信息；學(xué)生和交換訪問者信息系統(tǒng)或SEVIS；領(lǐng)事聯(lián)合數(shù)據(jù)庫或CCD，負(fù)責(zé)存儲(chǔ)簽證信息。  

        三年后，生物檢測(cè)系統(tǒng)已經(jīng)可以使用，而附加的用來檢測(cè)新型身份證的射頻身份識(shí)別讀卡裝置也在測(cè)試之中。不可否認(rèn)，他們?nèi)〉昧艘恍┏晒?。Hite說，“在已經(jīng)運(yùn)行的系統(tǒng)中的確有一些可圈可點(diǎn)的價(jià)值?！?005年，9/11委員會(huì)的繼任部門-公共討論項(xiàng)目組對(duì)美國(guó)訪問計(jì)劃進(jìn)行了評(píng)估。他們給出的結(jié)果是B級(jí)，這是國(guó)土安全部得到的最好成績(jī)。

        但是出境系統(tǒng)依然沒有就緒，聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署擔(dān)心這個(gè)系統(tǒng)可能永遠(yuǎn)都不能按設(shè)想運(yùn)行。他們建議國(guó)土安全部“采取措施擴(kuò)大試驗(yàn)系統(tǒng)的范圍，延長(zhǎng)試驗(yàn)時(shí)間”來重新評(píng)估離境系統(tǒng)的功能。監(jiān)察機(jī)構(gòu)在報(bào)告中引證了2006年用于測(cè)試離境試驗(yàn)系統(tǒng)的3350萬美元（盡管此時(shí)全面計(jì)劃也在進(jìn)行當(dāng)中）預(yù)算，稱，“直到美國(guó)訪問計(jì)劃辦公室充分評(píng)估了離境系統(tǒng)的備選方案，并確定了哪種方案是行之有效的，項(xiàng)目辦公室才能做出最佳決策。  

        離境追蹤系統(tǒng)的備選方案中還沒有一個(gè)看上去是非常有效的，這不僅僅是技術(shù)問題。聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署給出了這樣的評(píng)價(jià)。比如，如果不遵守離境規(guī)定，需要采取什么樣的強(qiáng)制措施？到現(xiàn)在為止并沒有相關(guān)的評(píng)估或成功的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，Mocny還指出了在美國(guó)訪問計(jì)劃處理能力范圍之外的一些因素：美國(guó)政府對(duì)離境人員并沒有強(qiáng)制的離境檢查措施，國(guó)土安全部還要在機(jī)場(chǎng)找地方安放檢查裝置，而裝置占用的空間是要按平方英尺交納租金的。他承認(rèn)道，“我們還處于試驗(yàn)階段。”現(xiàn)在離境系統(tǒng)已經(jīng)在12個(gè)機(jī)場(chǎng)和兩個(gè)海港試運(yùn)行。  

        已經(jīng)部署的系統(tǒng)也存在問題。Wired  News依據(jù)《信息自由法》得到的資料表明，美國(guó)訪問計(jì)劃系統(tǒng)曾經(jīng)在2005年受病毒影響而癱瘓，這導(dǎo)致了幾個(gè)大型機(jī)場(chǎng)的旅客滯留。國(guó)土安全部本來擁有安全補(bǔ)丁，這個(gè)問題也可以被避免，但是由于美國(guó)訪問計(jì)劃中的工作站采用的是陳舊的Windows  2000系統(tǒng)，他們擔(dān)心使用補(bǔ)丁以后會(huì)導(dǎo)致與工作站相連的掃描儀，攝像機(jī)或其它裝置失靈而未能及時(shí)安裝補(bǔ)丁程序。工作站受到了來自國(guó)土安全部?jī)?nèi)部的批評(píng)，認(rèn)為它是網(wǎng)絡(luò)安全的薄弱環(huán)節(jié)。而聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署所指出的則是系統(tǒng)在整體安全計(jì)劃上的欠缺。

漸進(jìn)式“發(fā)布-改進(jìn)”模式

        美國(guó)訪問計(jì)劃也不是一無是處，它所采用的漸進(jìn)式“開發(fā)-發(fā)布”的項(xiàng)目管理方式使重要公共部門的工作更為智能、快捷。國(guó)土安全部的CIO  Steven  Cooper稱，聯(lián)邦政府部門通常采用大規(guī)?！伴_發(fā)-發(fā)布”循環(huán)的方式進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，而這個(gè)項(xiàng)目則采用了漸進(jìn)式“發(fā)布-改進(jìn)”的方式，這“有可能在各個(gè)部門間為納稅人節(jié)省數(shù)十億美元?！?nbsp;     

        美國(guó)訪問計(jì)劃也不是一無是處，它所采用的漸進(jìn)式“開發(fā)-發(fā)布”的項(xiàng)目管理方式使重要公共部門的工作更為智能、快捷。國(guó)土安全部的CIO  Steven  Cooper稱，聯(lián)邦政府部門通常采用大規(guī)?！伴_發(fā)-發(fā)布”循環(huán)的方式進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，而這個(gè)項(xiàng)目則采用了漸進(jìn)式“發(fā)布-改進(jìn)”的方式，這“有可能在各個(gè)部門間為納稅人節(jié)省數(shù)十億美元?！?nbsp;         

        最初的系統(tǒng)只能檢查每個(gè)受檢者的兩個(gè)指紋，而不是全部10個(gè)指紋。Mocny說：“我們因此受到了指責(zé)，但是由于我們采用了按順序依次開發(fā)的策略，這已經(jīng)使我們成功鑒別出了20000名非法入境人員?！爆F(xiàn)在該項(xiàng)目正要采用新設(shè)備來對(duì)全部10個(gè)指紋進(jìn)行檢查，這是指紋鑒別國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展方向。  

        “決定采用什么樣的工作方式也是需要選擇的。在將工作產(chǎn)品化之前，我們需要在測(cè)試時(shí)間和產(chǎn)品質(zhì)量之間做一個(gè)折中的選擇。也許人們總是希望能把缺陷降到最少；你能在很短的時(shí)間內(nèi)找出軟件中80%到90%的漏洞，但是相對(duì)而言，要發(fā)現(xiàn)剩下的缺陷會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間?！彼匀绻劝l(fā)布產(chǎn)品，然后在生產(chǎn)的同時(shí)進(jìn)行測(cè)試，這樣就可以大大加快速度，實(shí)現(xiàn)更為顯著的價(jià)值。  

        盡管該項(xiàng)目存在缺陷，但是這種受環(huán)境所迫而采用的“發(fā)布-改進(jìn)”式方法卻為未來項(xiàng)目的開展提供了更切實(shí)的前景。  

        Cooper稱，美國(guó)訪問計(jì)劃所采取的“開發(fā)-發(fā)布”方法與典型的聯(lián)邦I(lǐng)T項(xiàng)目計(jì)劃不同。傳統(tǒng)的計(jì)劃傾向于排出一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間計(jì)劃來開發(fā)巨型系統(tǒng)，然后一次性推出。在管理和部署上，美國(guó)訪問計(jì)劃采用的方法的確有缺陷，但是從它的歷史發(fā)展角度來看，這是聯(lián)邦系統(tǒng)可以采用的一種新模式。  

        也許傳統(tǒng)一站到位式的方法應(yīng)該讓位給“發(fā)布-改進(jìn)”模式了?？紤]到政府龐大的IT項(xiàng)目中沒有多少不是超期、超預(yù)算完成的。那么，做出一些改變應(yīng)該是必要的。

        美國(guó)訪問計(jì)劃中，埃森哲項(xiàng)目整合主管  Jim  Stolarski對(duì)此表示贊同，政府在制訂關(guān)鍵性決策時(shí)，通常都會(huì)按照事情的重要性排出一個(gè)順序,把最重要的事情排在前邊，然后是比較重要的事情。隨后根據(jù)重要性展開工作，雖然該項(xiàng)目的大多數(shù)決議都是國(guó)土安全部做出的，但是，“我們更傾向于分階段的方式，尤其在這樣一個(gè)仍有很多需要了解研究的環(huán)境中?！?nbsp; 

        Cooper說，私人企業(yè)已經(jīng)不太可能像過去那樣參與到巨型項(xiàng)目中來。而是參與一些小型的局部項(xiàng)目，然后整合成一個(gè)大的系統(tǒng)?！斑@是一種值得發(fā)展的模式?！?nbsp; 

        Cooper同時(shí)負(fù)責(zé)管理預(yù)算局和聯(lián)邦CIO議會(huì)的工作。管理預(yù)算局為聯(lián)邦政府部門提供指導(dǎo)；而CIO議會(huì)則聚集了一批政府部門的頂尖技術(shù)行政人員，由他們來負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)部署政府項(xiàng)目。

        沒有人會(huì)建議原樣照搬美國(guó)訪問計(jì)劃在倉(cāng)促之下所采用的方法，但是還是有必要從正負(fù)兩方面來研究一下這個(gè)方法。  

        國(guó)土安全部本來采用了慣常的策略來部署美國(guó)訪問計(jì)劃。但是，Cooper說，根本不可能既要完成最重要的入境檢測(cè)系統(tǒng)，還要同時(shí)展開所有的工作。所以，入境檢測(cè)系統(tǒng)就成了首要解決的問題：將關(guān)鍵的入境人員數(shù)據(jù)庫與恐怖分子觀察清單整合起來，然后馬上把生物檢測(cè)儀器部署在美國(guó)海關(guān)檢查站；而最新型、功能最強(qiáng)大的檢測(cè)系統(tǒng)則要在稍晚些時(shí)候再部署下去取代現(xiàn)有系統(tǒng)。然后，再推出針對(duì)新型電子護(hù)照的RFID（射頻身份識(shí)別）讀寫裝置。只有在這以后，才能著手處理系統(tǒng)的出境部分。畢竟對(duì)國(guó)家安全來說，這并不是至關(guān)重要的一部分，而且它所關(guān)系到的不僅僅是技術(shù)解決方案，還涉及到基礎(chǔ)設(shè)施和政策法規(guī)的變動(dòng)。抓獲進(jìn)入美國(guó)的犯罪分子的好處是顯而易見的，相比較而言，花在等待離境系統(tǒng)上的代價(jià)也就變得可以接受了。  

        通過分階段式發(fā)布，國(guó)土安全部就能迅速將對(duì)國(guó)家安全最為重要的可行性系統(tǒng)部署下去。生物檢測(cè)入境網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)并不完美。系統(tǒng)升級(jí)勢(shì)在必行，其相關(guān)組件也要在日后補(bǔ)充上來。但是就像人們常說的，完美是良好之?dāng)?；美?guó)訪問計(jì)劃在短時(shí)間內(nèi)完成了比較好的工作。